La loi de décentralisation du 2 mars 1982
La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ouvre la voie à un profond bouleversement de la répartition des pouvoirs au profit des acteurs locaux. Considérée comme la loi fondamentale de la décentralisation, elle consacre essentiellement trois évolutions.
1. La suppression de la tutelle administrative et financière a priori exercée par le préfet
La loi du 2 mars 1982 et celles qui la complètent sont en rupture franche avec l’état antérieur du droit. Avant elle, l’autorité de tutelle (le préfet) disposait- dans des hypothèses et conditions déterminées- du pouvoir d’annuler les actes des autorités locales qu’elle jugeait illégaux ou inopportuns. Le préfet exerçait une tutelle a priori sur l’acte, avant qu’il ne devienne exécutoire.
La loi de 1982 lui retire entièrement ce pouvoir. Désormais, il exerce une tutelle a posteriori et ne peut que déférer les actes des autorités qu’il contrôle au tribunal administratif, qui apprécie s’il doit en prononcer l’annulation s’il les juge "contraires à la légalité". Cette procédure exclut que ces actes puissent être censurés pour cause d’inopportunité, comme c’était le cas auparavant.
Actuellement, pour qu’un acte d’une collectivité soit exécutoire, il suffit qu’il soit adopté par l’assemblée délibérante ou signé par l’autorité exécutive, transmis au préfet (loi du 2 mars 1982) et publié ou notifié (loi du 22 juillet 1982).
La loi du 2 mars 1982 dresse une liste des actes dont la transmission est obligatoire en raison de leur importance particulière, qui rend souhaitable que l’autorité de tutelle en soit informée. Ces actes sont des actes unilatéraux (délibérations, arrêtés réglementaires...) ou des contrats (marchés, contrats d’emprunts...). La liste de ces actes soumis à l’obligation de transmission a été réduite par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. N’y figurent plus, notamment, les décisions prises par le maire en matière de circulation et de stationnement, comme certaines prises en matière d’urbanisme. Il s’agit de concentrer le contrôle de légalité sur les principaux enjeux afin de renforcer son efficacité.C’est également l’objectif de la circulaire du 17 janvier 2006 modernisant le contrôle de légalité et qui le recentre sur les questions d’intercommunalité, de commande publique, d’urbanisme et d’environnement.
Toutefois, avant de saisir le tribunal (ce qu’il peut faire dans les deux mois), le préfet est dans l’obligation d’informer la collectivité, par une lettre d’observations, des illégalités qu’il aura décelées. Loin d’entraîner un recours systématique aux tribunaux, cette disposition favorise le dialogue entre le représentant de l’État et les collectivités qu’il contrôle.
Cependant, il convient de se garder de tirer une conclusion trop hâtive de l’intitulé de la loi de 1982, en affirmant qu’une tutelle légère s’est substituée à une tutelle pesante. En effet, la loi n’a fait que prolonger l’évolution antérieure dans le sens d’une limitation du contrôle de tutelle, mais en aucun cas elle ne la supprime, ce qui serait d’ailleurs contraire à la Constitution. Allégée, la tutelle subsiste, assurée par les préfets de département et par les préfets de région.
2. Le transfert de l’exécutif départemental et régional au profit d’un élu local
Auparavant, l’exécutif de ces deux collectivités était assuré par un préfet (de département ou de région).
Depuis la loi du 2 mars 1982, le chef de l’exécutif départemental est le président du conseil général et celui de la région est le président du conseil régional.
Le département était déjà une collectivité territoriale, puisqu’il disposait d’un organe délibérant élu au suffrage universel direct (le Conseil général) et d’un président, au titre uniquement honorifique. En effet, c’était le préfet, aidé par les administrations d’État, qui assurait l’exécution des décisions du Conseil général.
Le département était déjà une collectivité territoriale, puisqu’il disposait d’un organe délibérant élu au suffrage universel direct (le conseil général) et d’un président, au titre uniquement honorifique. En effet, c’était le préfet, aidé par les administrations d’État, assurait l’exécution des décisions du conseil général. Avec la loi du 2 mars 1982, le département devient une collectivité de plein exercice. Désormais, c’est le président du conseil général, élu parmi ses pairs, qui préside l’assemblée, prépare et exécute les budgets et les délibérations. Il devient également le chef de l’administration départementale.
En ce qui concerne la région, le transfert de l’exécutif fut réalisé immédiatement (art. 73 de la loi du 2 mars 1982), sans attendre que celle-ci devienne une collectivité territoriale. En effet, ce n’est qu’en 1986 que les conseillers régionaux ont été élus au suffrage universel, mais dans le cadre départemental.
Le préfet n’est plus que le représentant de l’État dans le département ou dans la région.
3. La région devient une collectivité territoriale de plein exercice
En tant que personnes morales décentralisées, les régions ont été instituées par la loi du 5 juillet 1972, mais sous la forme d’établissements publics.
Leur transformation en collectivités territoriales de plein exercice fut prévue par la loi du 2 mars 1982, qui spécifiait (art. 59 et 60) que cette transformation serait liée à l’élection de leur assemblée délibérante, le conseil régional, au suffrage universel direct.
Cependant, leur organisation n’est intervenue que par la loi du 6 janvier 1986. Leur mode de fonctionnement est calqué sur celui des départements, avec en plus un conseil (ancien comité) économique et social (organisme consultatif).
Cette émergence difficile peut s’expliquer par des raisons administratives, le législateur de 1972 craignant une certaine lourdeur alors que celui de 1982 a manifesté une autre volonté. Techniquement, la nouvelle formule est en harmonie avec le dessein d’accroître l’importance des régions, même si leurs nouvelles attributions ne doivent pas faire d’elles des unités d’administration aussi complètes que les autres collectivités.
Aujourd’hui, on constate que le périmètre des missions dévolues à la région n’est pas encore pleinement stabilisé. En effet, la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, comme la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont accordé de nouvelles prérogatives à la région. Ainsi son rôle de coordination dans le domaine économique et sa pleine responsabilité de gestion de la formation professionnelle ont-ils été récemment affirmés.
La vaste réforme réalisée par la loi du 2 mars 1982 et celles qui l’ont suivie étaient ambitieuses : elles ont tracé un véritable programme législatif qui apparaît aujourd’hui largement positif. C’est dans leur continuité qu’entend s’inscrire la deuxième vague de décentralisation lancée en 2003.
Pour les vingt ans des lois de 1982, trois rapports avaient formulé des propositions d’approfondissement de la décentralisation : un rapport d’information du Sénat (printemps 2000) ; le rapport de Claudette Brunet-Lechenault au Conseil économique et social (juin 2000) ; le rapport de la commission pour l’avenir de la décentralisation présidée par Pierre Mauroy (octobre 2000).
Après la loi sur la démocratie de proximité (27 février 2002) et la révision constitutionnelle sur l’organisation décentralisée de la République (28 mars 2003), quatre grands objectifs se dégagent : organisation plus pertinente des territoires, nouveaux transferts de compétences, transparence de la décision locale, clarification de la notion d’autonomie financière des collectivités territoriales.
1. La recherche d’une organisation pertinente et dynamique des territoires
Face à l’empilement des échelons décentralisés, diverses évolutions institutionnelles ont été préconisées. Les changements économiques et démographiques ont fait émerger trois acteurs : l’Europe, la région et l’intercommunalité à fiscalité propre. L’amélioration de l’action publique passe par le renforcement de ces deux derniers niveaux.
Les différents rapports évoqués présentent l’intercommunalité comme l’échelon privilégié. Deux idées-forces se dégagent : généralisation à l’ensemble du territoire de l’intercommunalité à fiscalité propre et élection au suffrage universel direct de ses conseillers d’ici 2007. Si la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales n’a pas retenu ces propositions, elle présente néanmoins, tout comme la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, des avancées dans le domaine de l’intercommunalité. En effet, le nouvel article 72 de la Constitution autorise les groupements de communes à être désignés comme " chefs de file ", au même titre que les collectivités territoriales. La loi du 13 août 2004, quant à elle, autorise les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui en font la demande, à exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, sous réserve d’approbation par ces derniers. De plus, elle facilite la transformation et la fusion des EPCI et vise à améliorer leur fonctionnement.
2. La clarification de la répartition des compétences entre échelons locaux
Le contenu du nouvel article 72 de la Constitution, suite à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, témoigne de la volonté de faire émerger des collectivités « chefs de file ». En effet, si la tutelle d’une collectivité sur une autre reste interdite, « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut [néanmoins] autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Le principe de subsidiarité, figurant également à l’article 72, invite le Législateur à transférer des blocs homogènes de compétence au niveau de collectivités le plus apte à les assumer et le plus proche des citoyens. Ainsi, la loi du 13 août 2004 établit-elle, comme collectivité « chef de file », à compter du 1er janvier 2005, par exemple : -* la région, pour la formation professionnelle, domaine jusqu’alors cogéré avec l’État. Ainsi, cette collectivité est désormais chargée de définir et de mettre en œuvre la politique d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes en recherche d’emploi ou de réorientation. Dans le domaine économique en revanche, la région ne devient pas, à proprement parler, la collectivité « chef de file », comme le prévoyait le projet de loi initial, puisque seule la coordination des actions, et non la responsabilité du développement économique, lui est finalement confiée ; -* le département, pour l’action sociale. Il définit et met en œuvre la politique d’action sociale. Depuis le 1er janvier 2004, c’est lui qui gère l’ensemble du dispositif formé par les revenu minimum d’insertion et revenu minimum d’activité (RMI-RMA). Enfin, la loi lui transfère également le fonds d’aide aux jeunes en difficulté (FAJ) et le fonds de solidarité logement (FSL).
L’apparition de la notion de « chef de file » et les nouveaux transferts prévus par la loi du 13 août 2004 visent à recentrer l’action de l’État sur ses compétences régaliennes, ses fonctions de conception et de réglementation, son rôle de garant des grands équilibres territoriaux et économiques et de garant de la solidarité nationale. À titre d’exemple, c’est lui qui est chargé du maintien des programmes de formation à vocation sociale tels que la lutte contre l’illettrisme. Cependant, ces nouveaux transferts prévus suscitent des craintes quant aux coûts financiers qu’ils engendrent, et ce dans un contexte de restriction budgétaire. Ainsi le rapport « Les finances locales en 2003 » de l’Observatoire des finances locales, présenté en juin 2003, souligne-t-il la nécessité, afin de préserver le rôle de l’État comme garant de la solidarité nationale, de mettre en place des dispositifs de péréquation qui accompagnent les nouveaux transferts de compétences. La péréquation a en effet été érigée en objectif de valeur constitutionnelle par la révision du 28 mars 2003. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 décembre 2003 sur la loi de finances pour 2004, a lui aussi indiqué qu’il veillerait au respect par le Législateur du principe d’équivalence entre les dépenses et les ressources transférées.
3. Une amélioration nécessaire des conditions d’exercice des responsabilités respectives des citoyens et des élus
3.1.Les améliorations de la participation des citoyens à la vie locale proposées ou effectuées
La première amélioration est de faciliter l’accès à l’information sur les responsabilités de chaque échelon (collectivité, groupement de collectivités, État), sur l’inventaire du patrimoine public de la commune et des services du territoire et de développer l’information de proximité sur les procédures et les enjeux des initiatives publiques.
La seconde amélioration vise à impliquer les citoyens dans le débat de proximité grâce à :
l’institution de conseils de quartiers. Sur ce point, la loi du 27 février 2002 représente une avancée, puisqu’elle rend la mise en place de ces conseils obligatoire pour les villes de plus de 80 000 habitants ;
la reconnaissance du rôle institutionnel des instances participatives – par exemple, amicales de locataires – dans les structures officielles ;
l’institution d’un droit de pétition par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Les électeurs peuvent ainsi demander l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence ;
la création d’un référendum local décisionnel par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dont les modalités sont précisées dans la loi organique du 1er août 2003. Ce référendum est ouvert à tous les niveaux de collectivités territoriales, mais ne peut pas être d’initiative populaire.
3.2.La modernisation de la vie publique locale est un objectif fort
Il s’agit de :
réglementer le cumul des mandats. Certes, la loi du 5 avril 2000 rend illégale la détention simultanée de deux fonctions exécutives locales ou d’une de ces fonctions et d’un mandat de parlementaire européen, mais elle n’interdit pas de cumuler une fonction exécutive locale et un mandat de parlementaire national ;
simplifier et harmoniser les modes de scrutin ;
examiner la question du droit de vote pour les habitants de nationalité étrangère ;
améliorer le statut des élus : moyens juridiques mis à leur disposition ; faciliter leur retour à la vie professionnelle ; clarifier leur responsabilité pénale. Ce thème de la qualité et de la sécurité juridique des actes des collectivités territoriales préoccupe les élus. Les procédures doivent être simplifiées dans un esprit très différent d’un alignement des contrôles, en particulier financiers, sous couvert de modernisation.
4. La nécessaire précision du contenu du principe d’autonomie financière
Le nouvel article 72-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, vise à garantir l’autonomie financière des collectivités territoriales. La loi organique du 29 juillet 2004 précise la mise en œuvre de cet article, selon lequel " (…) les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent (…) une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources (…) ". En effet, elle définit le terme de " ressources propres " et établit que leur part dans l’ensemble des ressources des collectivités ne peut être inférieure à celle constatée en 2003. L’article 72-2 de la Constitution prévoit également que les collectivités territoriales peuvent être autorisées, dans les limites fixées par le Législateur, à fixer l’assiette et le taux des impositions de toutes natures.
Certaines des propositions avancées peuvent, sans doute, opérer une révolution tranquille de la décentralisation : généralisation de l’intercommunalité à fiscalité propre, élection de ses représentants au suffrage universel, amplification des péréquations. Une refondation en profondeur de la République pourrait en résulter : rôle de l’État, participation des citoyens, dynamiques de développement local, questions qui concernent le territoire à tous les échelons.
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