Les différentes collectivités territoriales
Depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, sont définies comme « collectivités territoriales de la République » à l’article 72 de la Constitution :
les communes (36 783 en 2007) ;
les départements (96), auxquels s’ajoutent les 4 départements d’outre-mer (DOM) (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ;
les régions (22) auxquelles s’ajoutent également 4 régions d’outre-mer (ROM) (Guadeloupe, Guyane, Martinique et La Réunion) ;
les collectivités à statut particulier, notamment la collectivité territoriale de Corse ;
les collectivités d’outre-mer : Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, les îles Wallis et Futuna, la Polynésie française, et depuis la loi organique du 21 février 2007, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.
La catégorie juridique des territoires d’outre-mer (TOM) n’existe plus dans la Constitution depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Les TAAF (Terres australes et antarctiques françaises) ), anciennement TOM, forment cependant « un territoire d’outre-mer », mais au sens de territoire situé outre-mer, en vertu de la loi statutaire du 6 août 1955 modifiée par la loi du 21 février 2007. La Nouvelle-Calédonie dispose d’un statut situé entre indépendance et gouvernement autonome. Le titre XIII de la Constitution lui est consacré. Le caractère unique des statuts de ces deux territoires fait qu’on les désigne souvent comme des « collectivités sui generis ».
La plupart des collectivités suivent les mêmes règles de fonctionnement définies par la Constitution et les lois et décrets. Elles sont dites de droit commun.
Elles sont composées :
d’une assemblée délibérante élue au suffrage universel direct (conseils municipal, général ou régional) ;
d’un pouvoir exécutif élu en son sein par l’assemblée (maire et ses adjoints, présidents des conseils général et régional).
Les régions sont dotées, en plus de ces deux instances, d’un conseil économique et social régional.
Il existe cependant des exceptions. C’est le cas :
de Paris, car son territoire recouvre deux collectivités territoriales distinctes, la commune et le département ;
des communes de Lyon et Marseille, qui sont dotées de statuts spécifiques ;
de la Corse, qui bénéficie d’un statut de type unique ;
de certaines collectivités d’outre-mer (ex : Polynésie), qui présentent des particularités ;
des TAAF et de la Nouvelle-Calédonie.
Si les départements ont été créés en 1790, le conseil général et le préfet établis par le Consulat en 1800, c’est la loi du 10 août 1871 qui donne au département le statut de collectivité territoriale. Le conseil général est alors reconnu compétent pour régler les affaires d’intérêt départemental, mais il ne dispose pas du pouvoir de décision dans tous les domaines. La loi précise ses modalités de fonctionnement, instaure le renouvellement du conseil par moitié tous les trois ans et l’élection du président du conseil général après chaque renouvellement. Les conseillers sont élus, pour un mandat de six ans, au suffrage universel à raison d’un conseiller général par canton. Le pouvoir exécutif reste cependant confié au préfet. La loi du 2 mars 1982 confie aux conseillers généraux de nouvelles compétences tandis que l’Exécutif est transféré au président du conseil général qui prépare et met en œuvre le budget du département.
Si les communes ont été créées le 14 décembre 1789, la loi du 5 avril 1884 est considérée comme la grande loi municipale définissant les principes généraux d’organisation, de tutelle et de compétences des communes. Elle refuse de traiter différemment les grandes et les petites communes et prévoit un régime uniforme pour toutes :
un conseil municipal élu pour six ans et renouvelé intégralement. La loi établit que le « conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ce qui lui ouvre un champ de compétences large ;
un maire investi du pouvoir exécutif, qui prépare et exécute les décisions du conseil municipal. Il est aussi un représentant de l’État investi de certaines compétences : état civil, police administrative, et exécution des lois. Bien qu’elle ait été modifiée depuis, cette loi constitue encore la base du régime actuel des communes. Il faut néanmoins préciser que quelques communes françaises ont acquis un statut particulier. C’est le cas de Paris, Marseille et Lyon depuis la loi dite « PML » du 31 décembre 1982.
Les départements d’outre-mer (DOM) ont été créés par la loi du 19 mars 1946. Ils sont au nombre de quatre : la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion. Ces départements ont le même statut que les départements métropolitains, mais l’article 73 de la constitution de 1958 prévoit la possibilité d’adapter les textes législatifs et réglementaires en raison de leur situation particulière. C’est dans ce cadre que la loi d’orientation pour l’outre-mer du 13 décembre 2000 a apporté des modifications importantes en faveur d’une plus forte autonomie interne. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 et la loi organique du 21 février 2007 ont confirmé ces orientations en permettant aux DOM et aux régions d’outre-mer (ROM), après avoir y avoir été habilités par le Parlement, d’adapter localement des lois et décrets et de fixer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières relevant du domaine de la loi.
Les territoires d’outre-mer (TOM) ont été institués par la constitution de 1946. Les TOM regroupaient la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, l’archipel Wallis et Futuna, les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF). La Constitution de 1958 avait établi qu’ils avaient « une organisation particulière » (article 74). Leurs statuts étaient fixés et modifiés par une loi organique après consultation de leur assemblée territoriale. Les lois et les décrets de la République n’y étaient applicables que s’ils le précisaient expressément. Les TOM ont été supprimés par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003.
La loi de décentralisation du 2 mars 1982 donne aux régions le rang de collectivités territoriales (art.59). Cette disposition ne deviendra cependant effective qu’en 1986, lors de la première élection des conseillers régionaux au suffrage universel.
Cette loi constitue l’aboutissement du processus de mise en place d’une structure régionale liée au développement de l’aménagement du territoire. En 1955, « 21 régions de programme » avaient été créées. Elles sont remplacées en 1960 par des « circonscriptions d’action régionale » (CAR). Un décret du 14 mars 1964 crée des préfets de région, chargés de mettre en œuvre la politique du gouvernement concernant le développement économique et l’aménagement du territoire de sa circonscription. La loi du 5 juillet 1972 met en place les 22 régions. Ce sont des établissements publics pourvus de deux assemblées : le conseil régional non élu et un Comité économique et social. Le préfet de région détient le pouvoir exécutif. La loi de 1982 instaure l’élection du conseil régional au suffrage universel, transfère le pouvoir exécutif au président du conseil régional et établit que le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région.
Il existe cependant des régions avec un statut particulier. C’est le cas des régions d’outre-mer (ROM) constituées d’un seul département, et de la Corse, dotée d’un statut particulier depuis 1991.
Saint-Pierre-et-Miquelon est un ancien DOM. D’abord érigée en « collectivité territoriale de la République française » par la loi du 11 juin 1985, elle a, depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, le statut de collectivité d’outre-mer (COM), sous le nom de « collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon ». En conséquence, son statut de 1985 a été actualisé par la loi organique du 21 février 2007. Son conseil territorial exerce les mêmes compétences que les autres conseils régionaux et généraux à quelques exceptions près. En revanche, il dispose d’importantes compétences consultatives. Il doit, par exemple, donner son avis sur tout projet de loi, ordonnance ou décret concernant des dispositions particulières à l’archipel ou sur des projets de loi autorisant la ratification ou l’approbation d’engagements internationaux intervenant dans ses domaines de compétences.
La Corse a déjà été dotée en 1982 d’un statut spécial mais sonl’application s’est révélée insatisfaisante. Le 13 mai 1991, un nouveau statut (dit statut Joxe) met en place l’exemplaire unique d’une collectivité territoriale : la collectivité territoriale de Corse (CTC). Il s’agit d’implanter des institutions (Assemblée de Corse, conseil exécutif et conseil économique, social et culturel) permettant une responsabilité effective des élus locaux afin d’aller plus loin dans le sens de l’autonomie de gestion. La loi du 22 janvier 2002 a complété ce statut en renforçant ses compétences et en reconnaissant à la CTC un pouvoir d’adaptation des règlements nationaux après y avoir été habilité par le Législateur.
Le 12 avril 1996, la Polynésie française est dotée d’un statut particulier d’autonomie. Il lui donne les compétences nécessaires à son développement économique et social, à l’exclusion de celles relevant de l’État, et établit des institutions spécifiques au territoire. Cependant, depuis le 27 février 2004, la Polynésie est dotée d’un nouveau statut renforçant encore son autonomie. Elle est qualifiée de « pays d’outre-mer au sein de la République » et se gouverne librement par ses représentants élus et par la voie du référendum local.
La loi organique du 19 mars 1999 définit les conditions d’application de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, qui a modifié le statut de la Nouvelle-Calédonie. Elle est doté d’un statut transitoire en attendant qu’elle se détermine, à partir de 2014, entre l’indépendance et un gouvernement autonome. Des institutions spécifiques lui ont été accordées, une nouvelle répartition des compétences avec l’État a été définie et une citoyenneté calédonienne a été établie. La révision constitutionnelle du 23 février 2007 précise la définition du corps électoral amené à participer aux élections de Nouvelle-Calédonie de 2009 et 2014.
11 juillet 2001 : Mayotte
Mayotte est une collectivité territoriale à statut particulier depuis 1976. La loi du 11 juillet 2001 a ensuite modifié son statut et établit la « collectivité départementale de Mayotte ». La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 en a fait une collectivité d’outre-mer sous le nom de « collectivité départementale de Mayotte ». Par conséquent, son statut a été actualisé par la loi organique du 21 février 2007. Le conseil général, assemblée de Mayotte, est maintenu. Après son renouvellement en 2004, l’Exécutif, jusqu’à lors détenu par le préfet, a été transféré au président du conseil général. De nouvelles compétences lui sont reconnues et, en 2008, le conseil général pourra adopter une résolution modifiant le statut de Mayotte et lui permettant d’accéder au régime des DOM-ROM.
Les collectivités d’outre-mer (COM) sont des anciens TOM (Polynésie et Wallis-et-Futuna), ou des anciennes collectivités à statut particulier (Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte) et, depuis février 2007, des anciennes communes (Saint-Martin et Saint-Barthélemy). Afin de tenir " compte de leurs intérêts propres " (art. 74 de la Constitution), elles ont toutes des statuts différents. Ceux-ci sont désormais obligatoirement définis, après avis de leur assemblée délibérante, par une loi organique. Ce qui est nouveau pour Saint-Pierre-et-Miquelon et Mayotte dont les statuts sont régis jusqu’à maintenant par des lois simples. Les lois et décrets de la République s’y appliquent sous certaines conditions fixées par la loi organique définissant leur statut. Certaines sont dotées de l’autonomie (ex : la Polynésie).
La loi organique du 21 février 2007 transforme les deux communes de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy en collectivités d’outre-mer, sous les noms de « collectivité de Saint-Martin » et de « collectivité de Saint-Barthélemy ». Il s’agit de l’aboutissement des référendums du 7 décembre 2003, pour lesquels les habitants de ces deux communes avaient voté en faveur d’une telle évolution. Elles sont toutes deux dotées de l’autonomie et leurs statuts sont désormais définis, comme les autres COM, par une loi organique.
La loi ordinaire, également datée du 21 février 2007, modernise le statut des TAAF, défini par la loi du 6 août 1955 qui en faisait un TOM. Désormais, elles constituent une collectivité dite sui generis, car elles ne rentrent dans aucune catégorie juridique de collectivités existante. Bien qu’ancien TOM, elles ne sont pas transformées en COM. Elles forment un « territoire d’outre-mer », au sens de territoire situé outre-mer, les îles Éparses leur sont rattachées, leur personnalité morale est explicitement affirmée, leur institutions sont actualisées, tout comme leur régime législatif qui entrera en vigueur le 1er janvier 2008. C’est l’aboutissement du processus initié par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a supprimé les TOM et précisé que la loi déterminerait le nouveau statut des TAAF.
Le principe de la libre administration des collectivités territoriales est posé par la constitution. La voie de la décentralisation est néanmoins étroite, dans la mesure où le législateur a été soucieux de préserver la conception française de l’État unitaire. Ce principe ne peut donc avoir une portée générale et absolue.
Le principe de la libre administration des collectivités territoriales est posé par la Constitution. La voie de la décentralisation est néanmoins étroite, dans la mesure où le législateur a été soucieux de préserver la conception française de l’État unitaire. Ce principe ne peut donc avoir une portée générale et absolue.
1. Un principe fort
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a confirmé le principe de libre administration des collectivités territoriales qui était déjà présent dans la Constitution. L’article 72 énonce désormais ainsi le principe de la libre administration des collectivités territoriales : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer […]. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi […]. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ».
Le principe de libre administration, principe de rang constitutionnel, s’impose au Législateur et à toutes les autorités administratives. Il est d’ailleurs repris dans le Code général des collectivités territoriales. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a élevé la région au rang de collectivité territoriale inscrite dans la Constitution, a créé une nouvelle catégorie de collectivité territoriale, les collectivités d’outre-mer, et a supprimé la catégorie des territoires d’outre-mer de la Constitution. L’existence des communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer est donc inscrite dans le texte même de la Constitution. Leur suppression nécessiterait sa révision.
1.1. La personnalité juridique
Cependant, la seule reconnaissance par l’État de structures administratives gérant des intérêts particuliers distincts de l’intérêt général ne suffit pas à caractériser la décentralisation. L’attribution de la personnalité juridique est un élément nécessaire, car elle conditionne l’autonomie organique et fonctionnelle des structures infra-étatiques, malgré le principe de spécialité des personnes morales de droit public.
1.2. L’autonomie administrative
Ensuite, pour permettre une décentralisation effective, cette autonomie doit se traduire par :
l’indépendance organique, assurée lorsque les organes dirigeants des collectivités décentralisées ne relèvent pas du pouvoir hiérarchique et disciplinaire du pouvoir central. L’élection est une garantie de cette indépendance organique ;
des pouvoirs de décision propres, indépendants du pouvoir central, dans le respect de la Constitution, des lois et des règlements qui les définissent. En la matière, la liberté des autorités décentralisées est la règle, l’intervention de l’État est l’exception. Les pouvoirs de décision des collectivités territoriales sont garantis par le droit d’ester en justice permettant d’obtenir la sanction d’un empiètement de l’autorité publique sur leurs compétences ;
des pouvoirs de décision garantissant l’indépendance des collectivités territoriales les unes par rapport aux autres ;
des moyens suffisants et garantis par l’autonomie financière, et par l’autonomie de recrutement et de gestion du personnel.
Conformément aux règles du droit administratif général, les collectivités territoriales disposent de prérogatives de puissance publique, notamment la possibilité d’imposer de manière unilatérale des obligations aux administrés par des actes administratifs unilatéraux.
1.3. Une mise en application renouvelée
Enfin, la libre administration des collectivités territoriales ne saurait remettre en cause l’unité de l’ordre juridique. Aussi, un certain nombre de dispositifs de contrôle ont-ils été prévus par le Législateur afin de prévenir ou de sanctionner le non respect des lois et règlements.
L’existence d’un contrôle de l’État sur les activités et les actes des collectivités est inscrite dans l’article 72 de la Constitution, comme l’a d’ailleurs confirmé la décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1982 rendue dans le cadre du contrôle de constitutionnalité de la première loi de décentralisation (du 2 mars 1982).
2. Les limites fixées par le Conseil constitutionnel
2.1. Le Législateur et les libertés publiques
Si le principe de libre administration a valeur constitutionnelle, il ne saurait aboutir à ce que l’application d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique dépende de décisions des collectivités territoriales, et qu’ainsi elle ne soit pas la même sur l’ensemble du territoire. Ainsi en a décidé le Conseil constitutionnel en 1985 en censurant une disposition législative qui subordonnait la passation d’un contrat d’allocation entre l’État et un établissement privé du premier degré à l’agrément de la commune siège de l’accord. De la même façon, la décision du 13 janvier 1994 a déclaré contraire à la Constitution l’article 2 de la loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales.
2.2. Un principe souvent brandi, notamment en termes d’autonomie fiscale
« Le Législateur peut définir des catégories de dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales : ces obligations doivent être définies avec précaution quant à leur objet et à leur portée ». Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé (décision du 29 mai 1990) l’obligation faite aux départements d’inscrire à leur budget une contribution au Fonds de solidarité pour le logement, satisfaisant aux conditions de constitutionnalité, la loi prévoyant que des conventions associent les départements aux décisions portant sur le fonctionnement et le financement du fonds, et sur la mise en œuvre du plan départemental d’action pour le logement.
Conformément à l’article 34 de la Constitution, le Législateur dispose du pouvoir général de déterminer les ressources des collectivités territoriales. Par sa décision du 6 mai 1991, le Conseil constitutionnel a déduit de la compétence générale du Législateur le pouvoir de décider que le produit d’une imposition perçue au profit d’une catégorie de collectivités pourra, dans des conditions respectant le principe de libre administration, être affecté pour partie à d’autres collectivités. En l’espèce, le prélèvement obligatoire sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées entraîne une augmentation de leurs charges ; mais, s’agissant de communes dont le potentiel fiscal est le plus élevé, il n’en résulte pas une entrave à leur libre administration.
Cependant, plus récemment, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit dans la Constitution le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Désormais, elles pourront notamment fixer l’assiette et le taux des impositions dans des limites fixées par la loi et aucun transfert de compétences entre l’État et les collectivités ne se fera sans transfert des ressources correspondantes.
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