L’approfondissement de la décentralisation

L’approfondissement de la décentralisation 
 

Pour les vingt ans des lois de 1982, trois rapports avaient formulé des propositions d’approfondissement de la décentralisation : un rapport d’information du Sénat (printemps 2000) ; le rapport de Claudette Brunet-Lechenault au Conseil économique et social (juin 2000) ; le rapport de la commission pour l’avenir de la décentralisation présidée par Pierre Mauroy (octobre 2000).

Après la loi sur la démocratie de proximité (27 février 2002) et la révision constitutionnelle sur l’organisation décentralisée de la République (28 mars 2003), quatre grands objectifs se dégagent : organisation plus pertinente des territoires, nouveaux transferts de compétences, transparence de la décision locale, clarification de la notion d’autonomie financière des collectivités territoriales.

1. La recherche d’une organisation pertinente et dynamique des territoires

Face à l’empilement des échelons décentralisés, diverses évolutions institutionnelles ont été préconisées. Les changements économiques et démographiques ont fait émerger trois acteurs : l’Europe, la région et l’intercommunalité à fiscalité propre. L’amélioration de l’action publique passe par le renforcement de ces deux derniers niveaux.

Les différents rapports évoqués présentent l’intercommunalité comme l’échelon privilégié. Deux idées-forces se dégagent : généralisation à l’ensemble du territoire de l’intercommunalité à fiscalité propre et élection au suffrage universel direct de ses conseillers d’ici 2007. Si la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales n’a pas retenu ces propositions, elle présente néanmoins, tout comme la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, des avancées dans le domaine de l’intercommunalité. En effet, le nouvel article 72 de la Constitution autorise les groupements de communes à être désignés comme " chefs de file ", au même titre que les collectivités territoriales. La loi du 13 août 2004, quant à elle, autorise les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), qui en font la demande, à exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, sous réserve d’approbation par ces derniers. De plus, elle facilite la transformation et la fusion des EPCI et vise à améliorer leur fonctionnement.

2. La clarification de la répartition des compétences entre échelons locaux

Le contenu du nouvel article 72 de la Constitution, suite à la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, témoigne de la volonté de faire émerger des collectivités « chefs de file ». En effet, si la tutelle d’une collectivité sur une autre reste interdite, « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut [néanmoins] autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Le principe de subsidiarité, figurant également à l’article 72, invite le Législateur à transférer des blocs homogènes de compétence au niveau de collectivités le plus apte à les assumer et le plus proche des citoyens. Ainsi, la loi du 13 août 2004 établit-elle, comme collectivité « chef de file », à compter du 1er janvier 2005, par exemple : -* la région, pour la formation professionnelle, domaine jusqu’alors cogéré avec l’État. Ainsi, cette collectivité est désormais chargée de définir et de mettre en œuvre la politique d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes en recherche d’emploi ou de réorientation. Dans le domaine économique en revanche, la région ne devient pas, à proprement parler, la collectivité « chef de file », comme le prévoyait le projet de loi initial, puisque seule la coordination des actions, et non la responsabilité du développement économique, lui est finalement confiée ; -* le département, pour l’action sociale. Il définit et met en œuvre la politique d’action sociale. Depuis le 1er janvier 2004, c’est lui qui gère l’ensemble du dispositif formé par les revenu minimum d’insertion et revenu minimum d’activité (RMI-RMA). Enfin, la loi lui transfère également le fonds d’aide aux jeunes en difficulté (FAJ) et le fonds de solidarité logement (FSL).

L’apparition de la notion de « chef de file » et les nouveaux transferts prévus par la loi du 13 août 2004 visent à recentrer l’action de l’État sur ses compétences régaliennes, ses fonctions de conception et de réglementation, son rôle de garant des grands équilibres territoriaux et économiques et de garant de la solidarité nationale. À titre d’exemple, c’est lui qui est chargé du maintien des programmes de formation à vocation sociale tels que la lutte contre l’illettrisme. Cependant, ces nouveaux transferts prévus suscitent des craintes quant aux coûts financiers qu’ils engendrent, et ce dans un contexte de restriction budgétaire. Ainsi le rapport « Les finances locales en 2003 » de l’Observatoire des finances locales, présenté en juin 2003, souligne-t-il la nécessité, afin de préserver le rôle de l’État comme garant de la solidarité nationale, de mettre en place des dispositifs de péréquation qui accompagnent les nouveaux transferts de compétences. La péréquation a en effet été érigée en objectif de valeur constitutionnelle par la révision du 28 mars 2003. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 29 décembre 2003 sur la loi de finances pour 2004, a lui aussi indiqué qu’il veillerait au respect par le Législateur du principe d’équivalence entre les dépenses et les ressources transférées.

3. Une amélioration nécessaire des conditions d’exercice des responsabilités respectives des citoyens et des élus

3.1.Les améliorations de la participation des citoyens à la vie locale proposées ou effectuées

La première amélioration est de faciliter l’accès à l’information sur les responsabilités de chaque échelon (collectivité, groupement de collectivités, État), sur l’inventaire du patrimoine public de la commune et des services du territoire et de développer l’information de proximité sur les procédures et les enjeux des initiatives publiques.

La seconde amélioration vise à impliquer les citoyens dans le débat de proximité grâce à :

• l’institution de conseils de quartiers. Sur ce point, la loi du 27 février 2002 représente une avancée, puisqu’elle rend la mise en place de ces conseils obligatoire pour les villes de plus de 80 000 habitants ;

• la reconnaissance du rôle institutionnel des instances participatives – par exemple, amicales de locataires – dans les structures officielles ;

• l’institution d’un droit de pétition par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Les électeurs peuvent ainsi demander l’inscription à l’ordre du jour d’une assemblée locale d’une question relevant de sa compétence ;

• la création d’un référendum local décisionnel par la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, dont les modalités sont précisées dans la loi organique du 1er août 2003. Ce référendum est ouvert à tous les niveaux de collectivités territoriales, mais ne peut pas être d’initiative populaire.

3.2.La modernisation de la vie publique locale est un objectif fort

Il s’agit de :

• réglementer le cumul des mandats. Certes, la loi du 5 avril 2000 rend illégale la détention simultanée de deux fonctions exécutives locales ou d’une de ces fonctions et d’un mandat de parlementaire européen, mais elle n’interdit pas de cumuler une fonction exécutive locale et un mandat de parlementaire national ;

• simplifier et harmoniser les modes de scrutin ;

• examiner la question du droit de vote pour les habitants de nationalité étrangère ;

• améliorer le statut des élus : moyens juridiques mis à leur disposition ; faciliter leur retour à la vie professionnelle ; clarifier leur responsabilité pénale. Ce thème de la qualité et de la sécurité juridique des actes des collectivités territoriales préoccupe les élus. Les procédures doivent être simplifiées dans un esprit très différent d’un alignement des contrôles, en particulier financiers, sous couvert de modernisation.

4. La nécessaire précision du contenu du principe d’autonomie financière

Le nouvel article 72-2 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, vise à garantir l’autonomie financière des collectivités territoriales. La loi organique du 29 juillet 2004 précise la mise en œuvre de cet article, selon lequel " (…) les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent (…) une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources (…) ". En effet, elle définit le terme de " ressources propres " et établit que leur part dans l’ensemble des ressources des collectivités ne peut être inférieure à celle constatée en 2003. L’article 72-2 de la Constitution prévoit également que les collectivités territoriales peuvent être autorisées, dans les limites fixées par le Législateur, à fixer l’assiette et le taux des impositions de toutes natures.

Certaines des propositions avancées peuvent, sans doute, opérer une révolution tranquille de la décentralisation : généralisation de l’intercommunalité à fiscalité propre, élection de ses représentants au suffrage universel, amplification des péréquations. Une refondation en profondeur de la République pourrait en résulter : rôle de l’État, participation des citoyens, dynamiques de développement local, questions qui concernent le territoire à tous les échelons.